Remarque introductive
Les deux info’SCom suivants traitant d’aspects fiscaux nécessitaient des précisions et mises à jour :
- Rôle et compétences de communes suite à l’entrée en vigueur de la loi du 6 juin 2000 sur les impôts cantonaux directs (LICD) (38/2000) et
- Compétences matérielles des communes en matière de perception d’impôts (9/2006).
A cet effet, le Service des communes (SCom) a élaboré, avec le concours du Service cantonal des contributions (SCC), le présent info’SCom. Celui-ci a été mis en consultation auprès de la Conférence des préfets et de l’Association des communes fribourgeoises (ACF).
La présente publication remplace les deux info’SCom précités. Les principales modifications portent sur deux points :
- La fixation des coefficients et taux d’impôts doit intervenir avant le début de la période fiscale concernée, ce qui signifie notamment que les baisses fiscales rétroactives, qu’elles aient lieu durant la période fiscale concernée ou après la fin de celle-ci, ne sont pas admissibles.
- Les modalités de perception sont celles que prévoit la législation fiscale. Les compétences communales dans le domaine des impôts ordinaires se limitent au nombre d’acomptes et au terme général d’échéance. Cela signifie en particulier que les ristournes d’impôts ne sont pas non plus admissibles.
L’info’SCom 24/2024 sur la procédure de vote du budget traite également d’informations utiles en matière d’impôts communaux, raison pour laquelle il y est renvoyé par endroit.
Bases légales
Les communes fribourgeoises jouissent d’une souveraineté fiscale dérivée ou déléguée, c’est-à-dire consacrée et limitée par le droit cantonal. Elles ne peuvent donc percevoir des impôts que dans les limites fixées par le droit cantonal.
La fixation et la perception des impôts communaux sont réglées par les dispositions de droit cantonal suivantes :
Fixation des coefficients et taux d’impôts communaux
Organes
La commune est compétente pour fixer les coefficients et taux d’impôts communaux selon ses besoins financiers et conformément à la législation fiscale (art. 64 al. 1 LFCo). L’organe communal compétent est l’assemblée communale ou le conseil général (art. 67 al. 1 let. i et 68 LFCo). Dans les communes avec conseil général, la décision sur le coefficient ou taux fiscal est soumis au referendum facultatif (art. 52 al. 1 let. b de la loi sur les communes, LCo, RSF 140.1). Lorsqu’elle fixe le coefficient des impôts, il est important que la commune respecte les principes généraux ainsi que les dispositions légales détaillés ci-après aussi bien sur le plan procédural que sur celui du droit matériel.
Exigences procédurales
Sous l’angle de la procédure à suivre, lorsque le conseil communal envisage une modification de coefficients d’impôts, le projet de modification doit être annoncé dans la convocation de l’assemblée communale ou du conseil général. En outre, toute proposition de modification de coefficients doit être accompagnée d’un message explicatif (art. 73 al. 3 en lien avec l’al. 2 let. d LFCo). Le préavis de la commission financière est obligatoire (art. 72 al. 1 let. f LFCo). Celle-ci doit recevoir du conseil communal, au moins 20 jours avant la séance, les documents nécessaires pour son préavis (art. 71 al. 1 LFCo) et doit remettre son préavis au conseil communal au moins 3 jours avant la séance (art. 71 al. 2 LFCo). Ce préavis doit ensuite être communiqué lors de l’assemblée ou de la séance du conseil général (art. 72 al. 2 LFCo). Toute modification du coefficient ou du taux d’impôts décidée doit être communiquée au SCom (art. 64 al. 3 et 4 LFCo).
La décision fixant le coefficient ou taux d’impôt doit être prise selon les besoins financiers de la commune (art. 64 al. 1 LFCo) et de manière à assurer l'équilibre financier (art. 20 al. 2 LFCo). Elle a une durée de validité indéterminée et reste valable jusqu’à sa modification par l’assemblée communale ou le conseil général (art. 64 al. 2 LFCo).
Pratique à adopter
La pratique – tolérée auparavant – consistant à baisser un coefficient d’impôt rétroactivement pour un exercice déjà écoulé n’est plus justifiable. Elle contredit le principe de l’interdiction de la rétroactivité. Seule une modification de coefficient future, pour un exercice qui n’a pas encore débuté, est admise.
Droit matériel applicable
Du point de vue du droit matériel, la commune doit tenir compte des principes légaux suivants lors de la fixation du coefficient et du taux d’impôt :
Perception de l’impôt
Compétences communales
Pour les impôts ordinaires communaux, le conseil communal fixe le terme général d’échéance et le nombre d’acomptes (art. 44 al. 1 LICo). Pour les autres impôts, le conseil communal fixe les échéances (art. 45 LICo).
Pour le surplus, ce sont les règles relatives à l’impôt cantonal de même nature, à défaut celles relatives aux impôts ordinaires cantonaux, qui s’appliquent par analogie (art. 1 al. 4, 44 al. 3 et 45 LICo), notamment sur les types et taux d’intérêts3, l’exécution forcée, les facilités de paiement, les garanties et la remise d’impôt.
Il est précisé que les communes n’ont pas le pouvoir de prononcer des amendes de droit communal en cas de soustraction des impôts ordinaires (art. 1 al. 4 LICo)4.
3Les intérêts compensatoires (art. 205 al. 5 et 206 al. 1 let. d aLICD) ont été abrogés avec effet au 1.1.2023 (ROF 2022_108 et ROF 2023_086). Par conséquent, depuis l’année civile 2023, indépendamment de la période fiscale concernée, seuls des intérêts moratoires et rémunératoires sont désormais à percevoir (art. 204ss LICD). Les taux sont fixés par l’ordonnance DFIN relative à la perception des créances fiscales (RSF 631.131).
4Cf. réponse du Conseil d'Etat du 22 novembre 2011 à la question déposée par la députée Erika Schnyder concernant les amendes communales en matière d’impôts directs (QA 3405.11).
Limites
L’étendue de la créance fiscale ne peut être décidée que par l’assemblée communale, respectivement le conseil général (art. 67 al. 1 let. i et 68 LFCo), limitée au choix des coefficients et taux d’impôts décidés (exhaustivité de la LICo), et décidée avant la période concernée (non rétroactivité). Toute autre décision ayant pour effet de modifier l’étendue de la créance fiscale n’est pas autorisée.
Champ d’action
Les communes n’ont ainsi pas la compétence d’octroyer des ristournes d’impôts ou toutes autres mesures ayant pour même effet de diminuer la créance fiscale, comme notamment en s’écartant des taux d’intérêts fixés par la LICD et son ordonnance, puisque d’une part cela équivaudrait à décider une modification de taux ou coefficient d’impôt de manière rétroactive, et, d’autre part, car les communes n’ont pas d’autonomie dans la fixation des intérêts.
Délégation de la perception au SCC
Les communes ont la possibilité de déléguer la perception des impôts communaux ordinaires (cf. note de bas de page 3) et sur les gains immobiliers au SCC (art. 41 al. 3 LICo). Dans ce cas, une convention est adoptée entre le SCC et la commune, et la perception est régie exclusivement par les prescriptions relatives à l'impôt cantonal correspondant (art. 44 al. 2 LICo), via le secteur Encaissement du SCC.
A défaut de prescription contraire dans le règlement communal des finances, l’organe compétent pour décider cette délégation est le conseil communal (art. 60 al. 2 LCo).
Récapitulatif des compétences
Le tableau suivant offre un aperçu des compétences communales :
| Commission financière | Assemblée communale / Conseil général* | Conseil communal | Bases légales |
|---|---|---|---|
| Examine les propositions de modification de coefficients et taux d’impôts et fait rapport à l’assemblée communale ou au conseil général | Article 72 al. 1 let. f et al. 2 LFCo |
||
| Décide le prélèvement d’un impôt et en fixe le coefficient ou le taux | Article 64 al. 1, 67 al. 1 let. i et 68 LFCo) |
||
|
Impôts ordinaires : fixe le terme général d’échéance et le nombre d’acomptes Impôts spéciaux exclusivement communaux : fixe l’échéance |
Article 44 LICo Article 45 LICo |
*Dans les communes avec conseil général, la décision peut faire l’objet d’un vote aux urnes si le referendum est demandé (art. 52 al. 1 let. b LCo).
Voies de droit
En cas de modification d’un coefficient ou taux d’impôts violant la loi et/ou les principes généraux, les membres de l’assemblée communale ou du conseil général ainsi que le conseil communal peuvent demander l’examen de la décision prise par le législatif communal en déposant un recours dans les trente jours auprès du préfet ou de la préfète selon l’article 154 LCo. La décision du préfet ou de la préfète est elle-même sujette à recours auprès du Tribunal cantonal (art. 155 al. 2 LCo et 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative [CPJA – RSF 150.1]). Finalement, la décision du Tribunal cantonal peut, à certaines conditions restrictives, encore être contestée auprès du Tribunal fédéral par la voie d’un recours en matière de droit public (art. 82 let. a de la loi sur le tribunal fédéral [LTF – RS 173.110]).
Quant aux contribuables, ils peuvent contester les décisions de taxation en adressant dans les trente jours à compter de la notification une réclamation, soit au conseil communal si la commune perçoit elle-même les impôts (art. 42 al. 1 LICo), soit au SCC en cas de délégation de la perception (cf. pt. 4.3) (art. 42 al. 1bis LICo et 174ss LICD). Puis, la décision sur réclamation du conseil communal ou du SCC peut encore être sujette à recours au Tribunal cantonal (art. 42 al. 2 LICo et 180 al. 1 LICD) ainsi qu’à certaines conditions restrictives, au Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 let. a LTF).
Mesures de surveillance
Le Conseil d’Etat, la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts (DIAF) et le SCom ainsi que les préfets et préfètes exercent une surveillance dans différents domaines concernant les communes et peuvent à ce titre prendre des mesures de surveillance à leur égard dans leurs domaines de compétences respectifs (art. 143ss LCo).
