Un budget 2024 équilibré avec un niveau élevé d’investissements

Les principaux résultats du projet de budget 2024 sont les suivants :

• une progression identique des charges et des revenus de 4,6% ;
• un excédent de revenus de 0,9 million de francs au compte de résultats, conforme au principe constitutionnel de l’équilibre ;
• un volume d'investissements de 296,3 millions de francs ;
• un degré d'autofinancement des investissements qui atteint 46,3 %.

Un compte de résultats équilibré

La progression des charges et des revenus entre le budget 2023 et le budget 2024 s’élève à 4,6%, soit une croissance nettement supérieure aux années précédentes.

Des revenus propres et extérieurs en hausse

Les principales ressources de l’Etat, en particulier celles relevant des impôts et des transferts, connaissent une évolution globale à la hausse, mais dans des proportions quelque peu différentes :

Les principales variations entre les budgets 2023 et 2024 proviennent notamment de prévisions de recettes fiscales en forte progression, dont les estimations avaient précédemment été rendues prudentes en raison de la pandémie et de ses effets. L’impôt sur le bénéfice des personnes morales et celui sur le revenu des personnes physiques progressent respectivement de 35 millions de francs (+ 23,2%) et 49 millions de francs (+ 5,9%). L’impôt sur la fortune des personnes physiques enregistre une hausse de 8 millions de francs. On note aussi une croissance significative des impôts sur les gains immobiliers de 9 millions de francs. Quant aux impôts à la source et à ceux sur les prestations en capital, ils augmentent de 5 millions de francs chacun.

Après la chute de l’an dernier liée à l’absence de redistribution de part du bénéfice de la BNS, les revenus des biens et autres recettes d'exploitation évoluent modestement, avec une hausse de 3,9 millions de francs. A relever qu’aucun versement de la Banque nationale n’a été inscrit pour 2024.

En ce qui concerne la péréquation financière fédérale, le budget 2024 enregistre une évolution favorable de 27,9 millions de francs (voir point 1.5). Au chapitre des subventions fédérales, des hausses importantes sont à relever, dont + 10,8 millions de francs de participation de la Confédération aux frais des mesures d’intégration des personnes admises à titre provisoire. Toutefois, cette progression est à mettre en perspective avec les charges dans ce domaine, qui elles aussi, sont en forte progression en raison des flux migratoires. Une croissance sensible de 10,5 millions de francs des contributions fédérales pour la réduction de cotisations dans l’assurance maladie est également à signaler, tout comme des aides supplémentaires du canton. En effet, le budget 2024 contient un montant additionnel d’un total de 22,3 millions qui permet à la fois d’absorber la hausse des primes d’assurance-maladie des bénéficiaires actuels et d’en élargir le cercle.

Le budget 2024 recourt aux fonds et provisions de manière soutenue. En particulier, le fonds d’infrastructures est sollicité à hauteur de 33,3 millions de francs, en hausse de 6,3 millions de francs par rapport au budget 2023. Un montant de 6 millions de francs concerne des investissements liés à des mesures en faveur du climat et de la mobilité douce. Pour la 2^ème année consécutive, un prélèvement sur la provision BNS de 50 millions de francs est prévu afin de compenser l’absence de versement attendue en 2024.

Des charges en nette augmentation

L’évolution des charges supportées par l'Etat marque une croissance très soutenue sur l’exercice à venir. Les prévisions des principales catégories sont les suivantes :

Les charges de personnel sont en hausse de 54,8 millions de francs. Elles croissent sous l’effet de l’indexation des salaires (114,2 points, soit + 1,6% par rapport au budget 2023) et de la création de nombreux nouveaux postes (+ 169,25 EPT en net), dont près de deux tiers dans l’enseignement. A signaler que comme souhaité par le Grand Conseil, des crédits forfaitaires dédiés à des appuis en personnel ont été pérennisés (+ 42,50 EPT) ; la réduction des montants forfaitaires compensant pour l’essentiel les coûts, de sorte que l’opération est quasiment neutre financièrement.

Les charges de consommation augmentent de 22,7 millions de francs. Les efforts pour poursuivre le déploiement de la stratégie de digitalisation « Administration 4.0 » sont particulièrement visibles, avec un niveau élevé des dépenses prévues à hauteur de 65 millions de francs (+ 8 millions de francs).

Les charges de transferts (subventions) sont en forte hausse avec un montant additionnel de 101,5 millions de francs (+ 5,4%). Leur dynamique de croissance dépasse de façon significative celle des charges totales du budget (+ 4,6%). Cela s’explique par une progression très marquée des subventions dans les domaines de la santé, du social, de l’asile et des transports publics (+ 7,4 millions de francs).

Un volume d’investissements élevé

Le montant total des investissements s’établit à 296,3 millions de francs. Il est supérieur au volume de l’exercice précédent.

Le haut niveau des investissements traduit une volonté du Gouvernement de poursuivre un programme ambitieux de mise à niveau et de développement des infrastructures, avec plusieurs projets d’envergure. En particulier, sont prévus la poursuite ou le début de travaux pour l’Agroscope à Posieux, les bâtiments de l’Université, les travaux pour la construction d’un nouveau bâtiment pour le Collège du Sud, la poursuite de l’agrandissement de la Bibliothèque cantonale, l’agrandissement des bâtiments sur le site de Bellechasse, le remplacement de la Prison centrale ainsi que les travaux pour le nouveau Musée d’histoire naturelle de Fribourg. Le programme des investissements contient également une première tranche de 20 millions de francs pour le renforcement du capital des TPF, en vue notamment de la décarbonation du parc des véhicules.

Avec 46,3%, le degré d’autofinancement est inférieur à celui du budget précédent et nettement en-dessous de l’objectif de 80%. Cette faiblesse relative est à mettre en lien d’une part, avec un volume d’investissements nets plus important qu’au budget précédent et d’autre part, avec un autofinancement modeste, en repli par rapport au budget 2023. Cela implique un besoin de financement de 133 millions de francs.

Anticipation d’une importante détérioration annoncée

La péréquation financière entre la Confédération et les cantons constitue une source de revenus extérieurs importante à laquelle le Conseil d’Etat accorde une attention particulière. En 2024, les paiements compensatoires dont bénéficie le canton de Fribourg seront, pour la première fois, composés en partie de « contributions complémentaires » destinées à atténuer les effets péréquatifs de la réforme fiscale des entreprises et financement de l’AVS (RFFA). Ces contributions complémentaires ont un caractère transitoire. Elles seront versées durant sept ans, de 2024 à 2030, avant de disparaître complètement. Selon les dernières prévisions disponibles, la fin des contributions complémentaires, combinée aux évolutions prévisibles d’autres éléments du système péréquatif fédéral, entraînera une réduction drastique des paiements reçus par le canton de Fribourg à partir de 2031. L’estimation de cette réduction est à ce stade de l’ordre de 100 millions de francs. Afin d’anticiper au mieux cet écueil et dans le but d’être en mesure d’y faire face le moment venu, le Conseil d’Etat a décidé de constituer progressivement une provision. Elle sera alimentée annuellement jusqu’en 2030 par une partie de ces nouvelles contributions complémentaires temporaires et pourra ensuite être utilisée, à partir de 2031, pour compenser partiellement et dégressivement le recul des montants reçus au titre de la péréquation financière fédérale. Le montant alloué à cette provision se monte à 15 millions de francs dans le cadre du projet de budget 2024. 

Conclusion

Le budget 2024 a été élaboré dans une situation marquée, encore une fois, par de nombreuses incertitudes. La fin de pandémie et le conflit armé en Ukraine continuent d’avoir un impact sur les finances, la santé ou encore le social. Par ailleurs, le retour de l’inflation, la hausse des primes d’assurance maladie ainsi que l’augmentation des loyers et des prix de l’énergie apportent une pression supplémentaire sur la population, son pouvoir d’achat et le climat de consommation. Dans le même temps et malgré le redémarrage des activités, les perspectives conjoncturelles se voilent, le marché de l’immobilier ralentit et une probable récession de l’économie allemande suscite des inquiétudes. A noter encore que le programme d’économies en cours de la Confédération et la distribution aléatoire des dividendes de la BNS ajoutent des inconnues supplémentaires sur les prochaines projections budgétaires ; projections qui s’annoncent d’ores et déjà relativement difficiles.

Malgré ces paramètres peu réjouissants, l’économie fribourgeoise fait toujours preuve d’une remarquable résilience. Ainsi, en dépit de perspectives actuellement difficiles à cerner, le Conseil d’Etat présente un projet budget 2024 équilibré et en adéquation avec son programme gouvernemental. Celui-ci permet, grâce à la croissance favorable des recettes et à une bonne maîtrise des charges, de poursuivre le développement de prestations publiques de qualité, dans des domaines tels que la formation, la santé, la sécurité, la digitalisation, le climat, la mobilité et l’environnement. Le volume très ambitieux des investissements reflète la volonté du Gouvernement d’aller de l’avant avec confiance. Cette stratégie a également pour but de soutenir l’économie fribourgeoise.