Un budget 2025 équilibré qui a nécessité d’importants arbitrages

Les principaux résultats du projet de budget 2025 sont les suivants :

• Une progression identique des charges et des revenus de 2,1% ;
• Un excédent de revenus de 0,7 million de francs au compte de résultats, conforme au principe constitutionnel de l’équilibre ;
• Un volume d'investissements de 260,1 millions de francs ;
• Une insuffisance de financement de 100,6 millions de francs ;
• Un faible degré d'autofinancement qui atteint 51,9%.

1.1 Un compte de résultats à l’équilibre

La progression des charges et des revenus entre les budgets 2024 et 2025 s’élève à 2,1%, soit une croissance inférieure aux années précédentes. Des arbitrages très importants ont été faits par le Conseil d’Etat, afin de parvenir à respecter l’exigence constitutionnelle de l’équilibre budgétaire.

1.2 Une hausse significative des revenus propres

Les principales ressources de l’Etat, impôts et transferts, connaissent une évolution convergente à la hausse, mais dans des proportions quelque peu différentes :

Les principales variations entre les budgets 2024 et 2025 proviennent notamment de prévisions de recettes fiscales à la hausse, en particulier en ce qui concerne l’impôt sur le bénéfice des personnes morales et celui sur le revenu des personnes physiques. Quant aux impôts sur les véhicules à moteur, ils augmentent de 8,9 millions de francs, sous l’effet de croissance du parc des véhicules et de l’indexation des tarifs.

Les autres revenus propres et parts à des recettes enregistrent une hausse de 15,9 millions de francs. L’augmentation principale provient des revenus financiers, en particulier les revenus des intérêts et ceux provenant d’entreprises publiques.  

Au niveau des revenus de transferts, on constate des hausses de l’impôt fédéral direct (+ 7,4 millions) et de l’impôt anticipé (+0,8 million). Quant aux revenus de la péréquation financière fédérale, ils régressent (- 12,8 millions). Ainsi après avoir augmenté fortement ces trois dernières années (+ 79,2 millions en 2022, + 51,4 millions en 2023 et + 27,9 millions en 2024), la tendance des paiements péréquatifs s’inverse dès 2025.  

Au chapitre des contributions fédérales, la récupération de secours d’aide sociale pour les demandeurs d’asile et les réfugiés diminue de 7,9 millions de francs. En revanche, les subventions fédérales pour la réduction de l’assurance maladie croissent de 12 millions de francs, tout comme les aides du canton en la matière où le budget 2025 prévoit un montant additionnel de 11,9 millions de francs.

Avec 147,8 millions de francs, le budget 2025 recourt aux fonds et provisions de manière significative, mais dans des proportions moindres que le budget précédent (- 46,4 millions). Cela concerne en particulier des prélèvements moins importants sur le fonds d’infrastructures (-13,1 millions) et sur le fonds de l’énergie (-16,2 millions), en fonction des dépenses retenues. 

Pour la troisième année consécutive, un prélèvement sur la provision BNS est prévu. A relever l’anticipation du versement unique par l’intermédiaire de Banque nationale d’une participation au produit de la suppression de la 6^ème série des billets de banque, conformément à la législation fédérale (LUMMP). Ce revenu extraordinaire est estimé à 17,5 millions de francs pour le canton de Fribourg.

1.3 Une croissance des charges contenue

La croissance des charges inscrites au budget 2025 de l'Etat a été contenue grâce à une priorisation serrée des dépenses. Les prévisions des principales catégories sont les suivantes :

Les charges de personnel sont en hausse de 26,9 millions de francs. Le Conseil d’Etat a choisi de maintenir l’évolution salariale ordinaire (paliers, ce qui représente une augmentation de 1,1% de la masse salariale) et de permettre la création de 115 nouveaux postes de travail (EPT), indispensables au bon fonctionnement de l’Etat (dont plus de 70% dans l’enseignement). A noter que les ressources humaines pour l’Université, le Pouvoir judiciaire et le Service de l’enfance et de la jeunesse ont été renforcées. 

Au vu des difficultés rencontrées afin d’atteindre l’équilibre, le Conseil d’Etat s’est vu contraint d’effectuer des arbitrages et a décidé de ne pas indexer les salaires du personnel de l’Etat, contrairement aux deux années précédentes où le renchérissement avait été accordé en plein. A noter encore que le Conseil d’Etat a décidé de rééchelonner la planification de la mise en œuvre des mandats concernant l’engagement de travailleurs sociaux en milieu scolaire (TSS) et le renforcement des directions d’école primaire.

Les charges de consommation augmentent de 20,6 millions de francs. Cette progression est imputable pour près de 43% à des prestations de services par des tiers, notamment les dépenses informatiques. D’autre part, le déploiement de la stratégie de digitalisation « Administration 4.0 » se poursuit, avec l’allocation d’une enveloppe informatique de 69,7 millions de francs (+4,7 millions par rapport au budget 2024).

Avec une hausse de 79,4 millions de francs (+ 4%), l’augmentation des charges de transferts est conséquente et provient pour la quasi-totalité des subventions accordées (+ 73,5 millions), en particulier dans les domaines de la santé, du social, de l’asile et des transports publics. Il y a lieu de relever que la dynamique de croissance des charges de transferts est deux fois plus élevée que celle des charges totales du budget (+ 2,1%). Pour contenir cette évolution, des mesures de limitation ont été appliquées, notamment pour des nouveaux projets ou prestations. A relever que les charges de transferts sont également impactées par la non-indexation des salaires du personnel décidée par le Conseil d’Etat.

1.4 Un volume d’investissements toujours élevé

Le montant total des investissements bruts s’établit à 260,1 millions de francs.

Le volume des investissements bruts est inférieur à celui de 2024, mais il reste conséquent. Cela traduit la volonté du Gouvernement de poursuivre un programme d’investissements ambitieux, avec plusieurs projets d’envergure. On peut citer en particulier la poursuite des travaux prévus pour l’ALP Liebefeld à Posieux, les bâtiments de l’Université, la transformation de la Grande Maison des Faverges, l’agrandissement de la Bibliothèque cantonale, l’agrandissement des bâtiments sur le site de Bellechasse, le projet de construction de nouveaux locaux à l’Etablissement de détention fribourgeois ainsi que les travaux pour le nouveau Musée d’histoire naturelle de Fribourg.

Avec un taux de seulement 51,9 %, le degré d’autofinancement se situe nettement en dessous du niveau considéré comme un objectif de saine gestion financière (80 %). Ainsi, le budget 2025 ne parvient à couvrir qu’un peu plus de la moitié de ses dépenses d’investissement. En conséquence, le besoin de financement de 100,6 millions de francs sera couvert par un prélèvement sur les moyens disponibles.

1.5 Nécessité d’un programme d’assainissement

La dégradation significative des perspectives financières rend nécessaire l’élaboration d’un programme d’assainissement. En effet, confronté à une situation où les excédents de charges continueront de croître dans les prochaines années, le Conseil d’Etat doit prendre des mesures qui permettront de respecter le principe constitutionnel de l’équilibre pour la préparation des prochains budgets. A relever que le cumul d’un certain nombre de reports de charges des communes vers l’Etat pèse également toujours plus sur les dépenses cantonales. 

Par ailleurs, le programme d’allégement des finances fédérales que met sur pied la Confédération impactera inévitablement les finances de l’Etat, dans des proportions qui restent à définir. Il est dès lors indispensable de devancer les difficultés qui s’annoncent et de prendre les mesures nécessaires afin de conserver la maîtrise des finances cantonales. Une telle anticipation s’avère déterminante pour se préparer à relever les défis majeurs qui attendent notre canton dans les prochaines années. 

Au vu de ces éléments, le Conseil d’Etat a d’ores et déjà lancé les travaux et les réflexions afin d’être en mesure de présenter un programme d’assainissement d’ici au printemps prochain.