Guide aux communes - transparence

C’est la possibilité offerte à tout un chacun d’être informé sur l’activité étatique et d’accéder aux documents officiels émanant d’organes publics. La loi cantonale du 9 septembre 2009 sur l’information et l’accès aux document (LInf ; RSF 17.5) poursuit les objectifs suivants : contribuer de manière essentielle à la transparence des activités étatiques ; favoriser la libre formation de l’opinion publique et encourager la participation à la vie publique ; renforcer la compréhension et la confiance de la population envers les organes publics (art. 1 al. 2 LInf). Dès lors, toute personne physique ou morale a, dans la mesure prévue par cette loi, le droit d’accéder aux documents officiels détenus par les organes publics, ainsi qu’aux documents officiels versés aux archives (art. 20 et 22 LInf).

La LInf inclut également tout un volet lié à la transparence dans le domaine de l’environnement (art. 20 al. 1^bis et 22 al. 4 LInf). Le droit d’accès aux informations qui se rapportent à l’environnement est plus étendu que dans les autres domaines de l’activité publique.

Sur le plan cantonal, différentes bases légales couvrent le domaine sous de multiples angles, dont notamment la LInf, l’ordonnance du 14 décembre 2010 sur l’accès aux documents (OAD ; RSF 17.54), l’ordonnance relative à l’information sur les activités du Conseil d’Etat et de l’administration du 14 décembre 2010 (OInf ; RSF 122.0.51), la loi du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo ; RSF 140.1) ainsi que son Règlement d’exécution du 28 décembre 1981 (RELCo ; RSF 140.11).

Aux termes de l’article 2 LInf, cette dernière s’applique aux organes de l’Etat, communes et autres personnes morales de droit public, mais également aux personnes privées et aux organes d’institutions privées qui accomplissent des tâches de droit public et qui peuvent prendre des décisions au sens de l’article 4 du Code de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA ; RSF 150.1). Elle s’étend partiellement aussi à différentes catégories d’entités privées actives dans le domaine de l’environnement, à certaines conditions (art. 2 al. 1 let. c LInf).

La Suisse a adhéré le 3 mars 2014 à la Convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (Convention d’Aarhus ; RS 0.814.07), qui est entrée en vigueur pour notre pays le 1^er juin de la même année. La Convention octroie au public un droit d’accès élargi aux documents environnementaux. Bien que la LInf ait été adaptée le 5 octobre 2016 et l’OAD le 21 novembre 2017 aux exigences de la Convention d’Aarhus dans le domaine du droit d’accès, la Convention reste cependant toujours un moyen d’interprétation des dispositions légales en matière d’accès aux informations sur l’environnement.

Questions fréquentes

• A qui s’applique la LInf ?

  Sont entre autres soumis à la LInf, les organes de l’Etat, les communes et autres personnes morales de droit public (art. 2 al. 1 let. a LInf).

  Tombent également dans le champ d’application de la LInf les corporations ecclésiastiques dans la mesure où elles n’ont pas adopté des dispositions en la matière (art. 3 al. 2 LInf).

  Certaines personnes physiques ou morales de droit privé peuvent également être concernées. C’est le cas des personnes privées et des organes d’institutions privées qui accomplissent des tâches de droit public, dans la mesure où ils peuvent édicter des règles de droit ou rendre des décisions au sens du CPJA (art. 2 al. 1 let. b LInf). Dans le domaine de l’environnement, le champ d’application de la LInf est partiellement élargi. Sont concernées les personnes privées et les organes d’institutions privées qui accomplissent des tâches de droit public dans le domaine de l’environnement, même s’ils n’ont pas la compétence d’édicter des règles de droit ou de rendre des décisions (art. 2 al. 1 let. c LInf). En outre, l’application du droit d’accès est étendue aux informations sur l’environnement détenues par des personnes privées qui assument des responsabilités ou des fonctions publiques ou fournissent des services publics en rapport avec l’environnement, lorsque ces personnes agissent sous l’autorité d’un organe visé à l’article 2 alinéa 1 lettres a ou b LInf (art. 20 al. 1^bis LInf).

• Qui peut bénéficier du droit d’accès à des documents officiels ?

  La LInf donne à toute personne morale ou physique, sans distinction de nationalité, de domicile ou d’âge, le droit de consulter des documents officiels ou d’obtenir des renseignements sur leur contenu. Ce droit d’accès est opposable devant les tribunaux, mais peut être limité si la situation l’exige (art. 20 et 25 ss LInf et art. 7 ss OAD).

• Comment une telle demande peut-être être formulée ?

  En principe, la demande n’est soumise à aucune exigence formelle et n’a pas à être motivée. Néanmoins, elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l’identification du document officiel demandé. En cas de besoin, l’organe public peut exiger que la demande soit formulée par écrit (art. 31 LInf, art. 9 al. 3 OAD). L’ATPrDM conseille d’utiliser les formulaires et modèles de lettres mis à disposition sur son site.

  L’organe public assiste la personne qui demande l’accès, notamment dans l’identification du document recherché. Il traite la demande avec diligence et tient compte des besoins particuliers des médias (art. 32 LInf et art. 9 al. 2 OAD).

  Lorsque l’accès risque de porter atteinte à un intérêt public ou privé, il est suspendu jusqu’au terme de la procédure ; les tiers concernés sont en principe consultés et, s’ils font valoir un intérêt privé, peuvent s’opposer à l’accès. L’organe public doit se déterminer par écrit lorsqu’il envisage de différer, restreindre ou refuser l’accès ou lorsqu’il prévoit de l’accorder malgré l’opposition d’un tiers (art. 32 LInf et art. 9 ss OAD). La loi accorde 30 jours aux organes publics pour se déterminer ou rendre leurs décisions (art. 36 LInf et art. 12 ss OAD). Des règles spéciales en matière de délai s’appliquent en cas de demande d’accès à une information sur l’environnement. L’ATPrDM met des modèles de détermination à disposition des organes publics.

• Qui doit traiter la demande ?

  Selon les articles 37 LInf et 17 OAD, l’organe compétent pour traiter une demande d’accès est soit l’auteur du document concerné, soit son destinataire principal, pour autant qu’il l’ait reçu d’un tiers non soumis à la LInf. Toutefois, si un document soumis au droit d’accès n’a été ni produit ni reçu à titre principal par un organe public (document reçu uniquement en copie), alors tout organe soumis à la LInf qui détiendrait ce document en sa possession est compétent pour traiter la demande d’accès sur requête.

  L’article 23 alinéa 4 LInf précise au surplus que le Grand Conseil, le Conseil d’Etat, le Tribunal cantonal et les communes règlent au besoin les modalités d’exercice de l’accès. En outre, au besoin, le Grand Conseil, le Conseil d'Etat, le Tribunal cantonal et les communes précisent la répartition des compétences dans leurs domaines respectifs (art. 37 al. 1 in fine LInf, art. 42d et 42g RELCo et art. 17 ss OAD). Les organes publics veillent à ce que leurs systèmes de classement facilitent l’exercice du droit d’accès et transmettent d’office à la préposée les déterminations et décisions qu’ils rendent en matière de droit d’accès (art. 38 LInf, art. 16 et 22 OAD).

• Quelles informations sont toujours publiques et lesquelles sont toujours secrètes ?

  La LInf et la LCo citent des cas dans lesquels l’accès aux documents est garanti (art. 30 LInf et art. 103^bis al. 1 LCo). En particulier pour les communes, il s’agit des cas suivants :

  • les procès-verbaux des assemblées communales et des séances du conseil général, les budgets, les comptes des communes et de leurs établissements ainsi que les comptes des autres institutions communales ;
  • les documents faisant l’objet d’une procédure de consultation externe et, après expiration du délai de consultation, les avis exprimés lors de telles procédures ;
  • les informations statistiques qui ne sont pas couvertes par le secret statistique, conformément à la législation y relative ;
  • l’accès aux rapports d’évaluation des prestations fournies par l’administration et de l’efficacité des mesures prises par celle-ci est également garanti aux conditions suivantes : l’évaluation ne concerne pas les prestations de personnes déterminées ; et l’organe, auquel le rapport est destiné, a décidé des suites qu’il entend lui donner ou un délai de six mois s’est écoulé depuis son dépôt.

  Selon l’article 103^bis alinéa 2 LCo, les procès-verbaux des séances du conseil communal, du bureau du conseil général et des commissions ne sont pas accessibles au public. Toutefois :

  • le conseil communal peut autoriser, par une décision prise à l’unanimité, la consultation de tout ou partie des procès-verbaux de ses séances, des séances des commissions de l’assemblée communale et des séances de ses commissions administratives ;
  • le bureau du conseil général peut autoriser, par une décision prise à l’unanimité, la consultation de tout ou partie des procès-verbaux de ses séances et des séances des commissions du conseil général.

  Cependant, si les informations concernées se rapportent au domaine de l’environnement, alors le droit d’accès est en principe applicable, sous réserve qu’un autre motif de restriction au droit d’accès puisse être invoqué dans le cas d’espèce, en particulier l’un des motifs d’intérêt public prépondérant énoncés à l’article 26 LInf.

  Exemple :

  L’accès du public au procès-verbal d’une séance du Conseil communal est-il garanti ?

  → Réponse : Non. Cependant, l’article 103^bis alinéa 2 lettre a LCo prévoit que le Conseil communal peut autoriser, par une décision prise à l’unanimité, la consultation de tout ou d’une partie des procès-verbaux de ses séances, des séances des commissions de l’assemblée communale et des séances des commissions administratives. Il convient, le cas échéant, de caviarder d’éventuelles données personnelles de tiers.

• Quand l’administration publique doit-elle donner accès et quand doit-elle le refuser ?

  La restriction ou le refus de l’accès par l’organe public est possible, notamment en cas :

  • d’intérêt public prépondérant reconnu, par exemple si l’accès au document peut mettre en danger la sécurité et l’ordre publics ;
  • d’intérêt privé prépondérant reconnu, par exemple lorsque l’accès peut porter atteinte à la protection des données personnelles.

  Dans ces cas, l’organe public procède à une pesée d’intérêts pour déterminer la prépondérance de l’intérêt public ou celui de l’intérêt privé. Il doit éventuellement restreindre, différer ou refuser l’accès au(x) document(s) demandé(s) (art. 25 ss LInf et art. 7 ss OAD).

  Lorsque l’accès risque de porter atteinte à un intérêt public ou privé, il est suspendu jusqu’au terme de la procédure. L’organe public doit se déterminer par écrit lorsqu’il envisage de différer, restreindre ou refuser l’accès ou lorsqu’il prévoit de l’accorder malgré l’opposition d’un tiers (art. 32 LInf et art. 9 ss OAD). L’ATPrDM met à disposition des organes publics des modèles de déterminations.

  A l’exception du domaine de l’environnement, il existe des motifs de restriction catégoriques au droit d’accès (exceptions fixes). En présence d’un tel motif de restriction, l’organe public peut en principe se contenter de rejeter la demande d’accès en application des articles 21 ou 29 LInf, sans avoir à procéder ni à son évaluation ni à une pesée des intérêts. C’est le cas lorsqu’il est question :

  • de domaines régis par une législation spéciale ;
  • de procès-verbaux de séances non publiques ;
  • de réflexions individuelles, échanges de vues et avis de nature politique ou stratégique exprimés dans les notes internes servant aux discussions des organes publics ;
  • de documents servant à la préparation des décisions du Conseil d'Etat et des autorités exécutives communales et intercommunales qui ne sont accessibles qu'après la décision dont ils constituent la base.
• Est-il possible de caviarder des documents ?

  Lorsque l’organe public doit restreindre l’accès à un document officiel, il doit appliquer une technique de caviardage qui assure que les passages en question ne peuvent plus être lus ni reconstitués, tout en laissant les occultations clairement reconnaissables (art. 7 al. 3 OAD). Un guide pratique en matière de caviardage est disponible sur le site Internet de l’ATPrDM.

• Combien de temps prend le traitement d’une demande ?

  La loi accorde 30 jours aux organes publics pour rendre leurs déterminations ou décisions (art. 36 LInf et art. 13 OAD). Le délai peut être prolongé une fois de 30 jours lorsque la demande soulève des difficultés particulières, ou du temps nécessaire à la consultation des tiers concernés (art. 13 al. 2 OAD).

  Des règles spéciales en matière de délais peuvent s’appliquer en cas de demande d’accès à une information sur l’environnement.

• Quel est le coût d’une telle demande ?

  L’accès aux documents comprend la consultation sur place, l’obtention de copies papier ou électroniques, de renseignements écrits ou par téléphone et, au besoin, d’informations complémentaires fournies par l’organe public (art. 23 LInf). La consultation des documents a lieu auprès de l’organe public compétent en matière de demande d’accès (art. 23 LInf et art. 3 OAD). L’auteur-e de la demande peut choisir le mode d’exercice qui lui convient, à moins que cette préférence ne soit déraisonnable (art. 3 al. 1 OAD).

  Dans la mesure du possible, l’organe public privilégie l’envoi par courrier électronique du document ou de l’adresse Internet sur laquelle il peut être téléchargé (art. 3 al. 1 OAD).

  En principe, la consultation est gratuite (art. 24 al. 1 LInf et art. 4 al. 1 OAD). Toutefois, il existe des exceptions (art. 24 al. 2 LInf, art. 4 al. 2, art. 5 et 6 OAD). L’organe compétent pour traiter la demande peut percevoir un émolument dans les cas suivants :

  • lorsque le travail effectué pour le traitement initial de la demande (assistance à l’auteur-e de la demande, recherche du document, consultation des tiers concernés, détermination) et/ou pour permettre l’exercice de l’accès (caviardage du document, confection d’une copie électronique, fourniture d’explications complémentaires) dépasse les deux heures, pour le temps de travail qui excède cette durée (art. 4 al. 2 let. a OAD) ;
  • lorsqu’il délivre une copie du document, pour la confection de la copie papier, la remise d’imprimés ou des supports d’information électroniques et l’envoi postal du document (art. 4 al. 2 let. b OAD).

  Aux termes de l’article 5 OAD, le tarif des émoluments est de :

  • 50 centimes par page A4 pour la remise de copies papier, ce qui comprend également le temps passé à leur confection ;
  • 60 francs de l’heure pour le temps de travail qui excède les deux heures ;
  • les frais effectifs pour  la confection de copies papier spéciales, pour la remise d'imprimés ou de supports d'information électronique ainsi que pour l'envoi postal du document.

  L’organe public renonce à percevoir un émolument lorsque le montant est inférieur à 30 francs ou lorsque l’accès est entièrement refusé (art. 6 al. 2 OAD). Les exceptions à la gratuité ne s'appliquent toutefois pas aux médias (art. 24 al. 2 2^e phr. LInf et art. 6 al. 4 OAD). Lorsque l’organe public envisage de percevoir un émolument, il doit informer dès que possible l’auteur-e de la demande d’accès du montant prévisible de l’émolument (art. 6 al. 1 OAD).

• Que se passe-t-il s’il n’y a pas d’accord et/ou la procédure prend trop de temps ?

  Une demande de médiation peut être déposée :

  • lorsque l’organe public concerné ne prend pas position dans le délai prescrit de 30 jours ;
  • lorsque l’organe public diffère, restreint ou refuse l’accès au document demandé ;
  • lorsque un tiers concerné fait opposition.

  La demande doit être déposée par écrit par la personne qui demande l’accès et/ou le(s) tiers qui fait(font) opposition dans un délai de 30 jours dès réception de la détermination auprès de la préposée (art. 36 al. 1 let. a LInf et art. 14 al. 1 OAD). Des règles spéciales en matière de délai s’appliquent en cas de demande d’accès à une information sur l’environnement.

• Comment la procédure de médiation se passe-t-elle ?

  La procédure de médiation a lieu sous la direction de la préposée entre la personne qui a déposé la demande ou l’opposition et l’autorité compétente. Elle entend les deux parties qui se prononcent par écrit ou dans le cadre d’une séance de médiation dirigée par la préposée. Dans cette perspective, la préposée a accès sans restriction aux documents demandés afin de pouvoir déterminer si l’organe public a traité la demande conformément à la loi et de façon appropriée (art. 41 al. 3 LInf). Elle peut au besoin demander qu’il lui soit remis une copie des documents concernés.

  Le but de cette procédure est d’arriver à un accord entre les parties. Partant, dès qu’une solution est trouvée, c’est-à-dire dès qu’un accord est dégagé entre les parties, la procédure est considérée comme close. L’accord est consigné par écrit et devient immédiatement exécutoire (art. 14 al. 3 OAD). Si aucune solution satisfaisante n’est trouvée entre les parties, la préposée rend une recommandation à l’attention de l’organe public et de la ou des personne(s) concernée(s) dans un délai de dix jours (art. 33 al. 2 LInf et art. 14 al. 4 OAD). Lorsqu’une recommandation a été émise, l’organe public est tenu de rendre une décision ; s’il se rallie à la recommandation, le renvoi à cette dernière peut faire office de motivation (art. 33 al. 3 LInf et art. 15 al. 2 let. a OAD). Cette décision est susceptible de recours (art. 33 ss LInf, art. 15 OAD).

  Dans certains cas, la recommandation de la préposée est remplacée par une décision de la Commission (art. 33a LInf).

  La procédure de médiation est en soi une étape supplémentaire, mais impérative avant le prononcé d’une décision ou le recours aux voies de droit ordinaires (art. 33 al. 2 et 3, 34 s. LInf).

• Comment puis-je faire recours contre une décision ?

  Les décisions prises en application des articles 33 alinéa 3 et 33a LInf peuvent faire l’objet d’un recours conformément aux règles ordinaires de la juridiction administrative (art. 34 al. 1 LInf), à charge pour les organes publics d’indiquer les voies de droit dans leurs décisions.

• Quelles sont les particularités dans le domaine de l’environnement ?

  Dans le domaine de l’environnement, il existe des règles particulières en matière de droit d’accès qui vont plus loin que pour les autres domaines de l’information. Ces règles visent à renforcer le principe de la transparence dans le cadre des activités menées par les collectivités publiques ou des personnes de droit privé qui lui sont proches, et qui exercent une influence directe sur l’état de l’environnement.

  De manière générale, les exceptions au droit d’accès prévues dans la LInf et par la législation spéciale doivent à chaque fois être interprétées conformément aux exigences de la Convention d’Aarhus (art. 25 al. 4 LInf). Cela signifie qu’en cas de demande d’accès se rapportant à une information sur l’environnement, les dispositions de la LInf doivent être interprétées et appliquées dans un sens qui respecte l’esprit et les objectifs poursuivis par la Convention d’Aarhus.

  La Convention d’Aarhus rend en outre certaines exceptions au droit d’accès inopposables au demandeur si l’information requise se rapporte au domaine de l’environnement. C’est le cas en particulier de la protection des données des personnes morales ; cela ne veut toutefois pas dire que les personnes morales sont privées de toute protection dans le domaine de l’environnement. La protection des secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication est en effet réservée (art. 27 al. 3 in fine LInf).

  Finalement, la Convention d’Aarhus prévoit des délais plus courts pour traiter des demandes d’accès. Si le demandeur le requiert, la décision qui clôt la procédure d’accès au sens de l’article 33 alinéa 3 LInf doit être rendue dans un délai de 60 jours au maximum à compter du dépôt de la demande (art. 36 al. 1^bis LInf et art. 13a OAD). Ce délai de 60 jours inclut, le cas échéant, la consultation des éventuels tiers concernés, la mise en œuvre d’une procédure de médiation avec la préposée, ainsi que le rendu de la recommandation. Lorsque les délais sont raccourcis, la détermination est rendue au plus tard dans les vingt jours (art. 13a al. 2 OAD) et une éventuelle requête en médiation doit être déposée dans les cinq jours après la réception de la détermination (art. 36 al. 1^bisin fine LInf et art. 14 al. 1^bis OAD). Comme les impératifs de célérité et de protection de la personnalité des tiers peuvent être difficiles à concilier, l’article 36 alinéa 1^bis LInf est toutefois facultatif.

  Exemple :

  Des mesures de vent collectées par une personne privée dans le cadre d’un projet d’éoliennes et dont les résultats ont été transmis à la commune sont-ils soumis au droit d’accès ?

  → Réponse : Oui. La personne privée qui a établi les documents considérés devra être consultée en qualité de tiers concerné. Lors de l’examen de la demande, la commune devra interpréter les éventuelles exceptions applicables au droit d’accès de manière restrictive conformément aux exigences de la Convention d’Aarhus.

• Comment procéder si je reçois une telle demande à la commune ?

  Sollicitée par une demande d’accès, la commune a vis-à-vis du demandeur un devoir d’assistance (art. 32 al. 1 LInf). Elle doit l’aider, le cas échéant, à identifier le document requis, ainsi que le renseigner sur le fonctionnement de la procédure et les droits dont il dispose.

  L’ATPrDM, par l’intermédiaire de la Commission et de la préposée, assure la réalisation et l’effectivité des autres mesures de mise en œuvre du droit d’accès (art. 39 ss LInf). Elle exerce également ses tâches pour les communes (art. 39 al. 3 LInf).

  Si elles le souhaitent, les communes peuvent instituer leur propre organe spécialisé, qui remplit alors aussi les fonctions de médiation (art. 39 al. 4 LInf). Dans un tel cas, la Commission n’exerce alors plus qu’une haute surveillance sur ces organes spécialisés communaux dont elle reçoit les rapports d’activité (art. 40 al. 1 let. d LInf).

• Droit d'accès à des documents officiels - Procédure en schéma

  Schéma